第
25
卷
中南民族大學學報
(
人文社會科學版
)
Vol. 25
2005
年
5
月
Journal of Sou th - Cent ral University for Nat ion al ities( Humanit ies an d Social Science)
May 2005
a
我國公安管理體制改革的若干設想
楊
紅
(
湖北警官學院治安教研室
,
湖北武漢
430034)
摘
要
:
公安管理體制就是指我國的公安機關為實現相關權力而設置的各種機構以及相應的組織領導制度
,
當
前應當進一步改進和完善
“條塊結合
,
以塊為主”
的領導體制
,
并對公安管理體制作如下改革
:
堅持全國公安工作
統
一受黨中央、國務院的領導
;
建立統一的警察管理體制和統一的公安級別建制
;
對公安治安部門和公安刑偵部門
進
行適當的“分類管理”
;
完善地方公安管理體制
,
明確相互間的執法權限分工。
關鍵詞
:
公安管理體制
;
改革
;
垂直管理
;
條塊結合
中圖分類號
: D922. 14
文獻標識碼
: A
文章編號
: 1672- 433X( 2005) - 0079-03
在我國
,
公安機關的基本權力可以分為四大類
:
治安行政管理方面的權力、刑事訴訟方面的權力、軍
事方面的權力和緊急狀態處置方面的權力。與之相
對應
,
公安機關的性質可以被表述為具有武裝特點
的治安行政和刑事司法專門機關。而我國的公安管
理體制就是指我國的公安機關為實現以上權力而設
置的各種機構以及相應的組織領導制度。
一、我國公安管理體制的歷史沿革
我國現行的公安管理體制是隨著我國建國前各
個革命根據地和解放區革命政權的建立、發展而逐
步發展起來的。在我國建國前
,
公安機關及相應體制
就有了相當長的存在和發展歷史
,
這在世界革命史
上也是很獨特的。
中國共產黨一誕生就面臨著在反革命政權下如
何保衛自己的問題。
1927
年“
4. 12
”反革命政變后的
當年
12
月
,
中國共產黨在上海建立了黨的第一個保
衛機關——中央特科。井岡山革命斗爭時期
,
中國共
產黨建立了蘇區政權保衛機關——
肅反委員會。
1931
年在中央蘇區根據地成立了國家政治保衛局
,
在各邊區成立了政治保衛分局
,
當時按蘇聯模式采
取“垂直領導”的管理體制
,
強調“獨立系統”。
遵義會議以后
,
以毛澤東為核心的黨中央改變
了以往“垂直領導”的做法
,
強調各革命根據地的公
安機關要受革命根據地的黨委領導。
1939
年
2
月
,
黨中央書記處決定在黨的高級組織內設立社會部
,
社會部當時實質上成為各根據地公安保衛工作的最
高領導機構
,
具有中國特色的公安管理體制開始形
成。
解放戰爭時期
,
黨中央決定在所有新收復的大
城市進行軍事管制。公安機關在城市軍管會的統一
領導下
,
開展肅清國民黨特務的斗爭。這個時期的管
理體制與抗日戰爭基本相同。
建國以后
,
各級公安機關相應地隨著各級政府
的成立在全國范圍內普遍地建立起來。
1949
年
11
月
,
第一次全國公安會議提出
:
“各級公安部門均實
行黨組制
,
公安部門黨組受同級政府黨組領導
,
把黨
的決定通過黨組變成政府的決定。各級公安部門應
接受同級政府黨組領導
,
把黨的決定通過黨組變成
政府的決定。各級公安部門應接受同級政府領導
,
同
時在方針、政策、業務上又接受上級公安部門領導?！?/p>
1950
年
,
毛澤東同志在第一次全國經濟保衛工作會
議的總結報告中又批示
:
“保衛工作必須特別強調黨
的領導作用
,
并在實際上受黨委直接領導
,
否則是危
險的?！边@標志著公安管理體制框架的初步形成。
1983
年
4
月
,
中共中央召開全國公安會議
,
決
定把公安機關的反間諜和對外情報工作分出去
,
組
建國家安全部。同時
,
把勞改、勞教的管理工作整建
制地移交司法部。公安機關在堅持黨和政府的領導
原則下
,
實行“塊塊和條條相結合
,
以塊塊為主
,
分級
管理”的體制。
1991
年
,
第十八次全國公安會議指
出
:
“對公安隊伍的管理實行條塊結合
,
以塊為主的
體制”。同年
,
《中共中央關于加強公安工作的決定》
79
a
收稿日期
: 2005- 04- 11
作者簡介
:
楊紅
( 1976
—
) ,
湖北省鐘祥市人
,
湖北警官學院教師
,
主要研究公安管理。
進一步明確規定
:
公安機關實行“統一領導
,
分級管
理
,
條塊結合
,
以塊為主”的管理體制
,
正式形成現行
公安管理體制。
二、對我國現行公安管理體制改革的若干思路
應該說
,
我國的公安管理體制是我國歷史經驗
的總結
,
在歷史上的不同時期均產生了重要的不可
替代的作用。但是
,
隨著國家經濟、政治體制改革的
進一步深入
,
作為國家行政管理體制重要組成部分
的公安管理體制
,
也越來越不適應形勢和任務發展
的要求。
有學者提出
,
公安機關現行的雙重領導體制存
在的弊端主要表現為如下三個方面的矛盾
:
地方人、
財、物管理與上級公安機關業務領導的矛盾
;
地方濫
用行政領導權與公安機關嚴格執法、嚴格管理的矛
盾
;
地方黨委政府被動領導與同級公安機關爭取領
導的矛盾等。并提出了公安體制改革的新思路
:
省級
以上公安機關保持“以塊為主”
,
地、市級以下公安機
關先試行“由黨領導
,
統一管理
,
條塊結合
,
以條為
主”的新管理體制
,
即
:
地、市級以下公安機關建立一
套自上而下脫離地方的人事管理體制。將公安人事
管理權的核心部分
,
即公安人員的升、降、進、出的決
定權控制在上級公安機關手里。同時把干部選擇、考
核、任免權及人員的調動、招聘、辭退權由上級公安
機關統一管理。這種管理體制要求在用人制度上統
一引入競爭機制
,
業務部門全面推行干部聘任制
,
實
行雙向選擇、競爭上崗、優勝劣汰、獎勤罰懶。
還有學者認為
:
長期以來
,
我國的公安管理體制
為維護政治穩定和社會安定發揮了積極的作用。但
在社會主義市場經濟體制逐步確立的今天
,
這種公
安體制已顯露出多方面的問題。如
:
領導體制不順
,
關系偏移
,
容易滋生地方保護主義傾向
;
管理體制不
統一
,
條塊分割
,
警力分散
,
容易助長分散主義現象
的發展
;
管人與用人相分離
,
容易產生“管人不管事
,
管事不管人”的弊端
,
阻礙隊伍的自身發展
;
“分灶吃
飯”的財政制度
,
容易導致“利益驅動”和“三亂”蔓
延
;
機構臃腫
,
層次重疊
,
職能交叉
,
容易導致人浮于
事
,
效率低下等。
進一步改進和完善“條塊結合
,
以塊為主”的領
導體制。這是一個十分敏感、尖銳的問題
,
也是一個
無法回避的問題。提出這個問題不是要全面否定“條
塊結合
,
以塊為主”的體制
,
而是針對這一體制運行
過程中存在的突出問題
,
進行必要的改革和調整。有
學者的具體建議是
:
在堅持公安部、省公安廳下管一
級的同時
,
以市
(
地級市
)
為塊
,
對公安工作、公安隊
伍實行垂直管理。這是市場經濟條件下進一步加強
和改善黨對公安工作的領導的需要
,
是實行依法治
國戰略方針的需要
,
是建設一支高素質、能打硬仗、
為群眾喜愛和信任的公安隊伍的需要。
三、我國公安管理體制改革的設想
以上多種觀點中
,
對我國現行的公安管理體制
均提出了不少的質疑
,
足以說明現行公安管理體制
存在問題。對于我國現行公安管理體制存在的問題
,
由于相關論著陳述較為全面
,
這里筆者就不再多作
論述了。筆者在此想討論的是
:
基于與國際接軌以及
我國司法實際的需要
,
我國的公安管理體制改革應
當如何進行的問題。新的公安管理體制應該既能使
公安機關置于中國共產黨的領導之下
,
又能最大限
度地體現其社會功能
;
既有利于我國社會主義市場
經濟的發展
,
又能順利地與國際上的警察管理體制
融合
;
既能充分發揮公安機關維護社會治安的作用
,
又能提高刑事破案的工作效率。具體地說
,
筆者對我
國公安管理體制改革的設想如下
:
1.
應當堅持全國公安工作統一受黨中央、國務
院的領導。
從組織領導體制上說
,
黨中央的領導是中
國共產黨對公安工作的最高領導。各級公安機關的
黨委
(
黨組
) ,
對本機關公安工作實施的集體領導
,
就
是黨對公安工作進行領導的具體體現。另外
,
根據憲
法第
89
條的規定
,
國務院領導和管理公安、司法行
政等工作。公安管理體制不僅要保證從中央到地方
的統一領導
,
加強黨中央以及上級公安機關黨委
(
黨
組
)
對公安工作的領導作用
,
而且要完善地方黨委的
領導、監督和保障作用
,
從而更加有效地維護了黨對
公安工作的領導權威。
2.
應當建立統一的警察管理體制和統一的公安
級別建制。
從國家一級來看
,
除國家安全部從公安部
劃分出去
,
擔負國家對外安全保衛特別任務外。我國
還存在許多其它公安性質的機構
,
如
:
交通部長航公
安局、民航公安局、林業部公安局、鐵道部公安局等
,
這些部門的執法權限與公安機關相同
,
但業務上、行
政上都不受公安部的領導。而根據《人民警察法》第
2
條的規定
,
我國的人民警察僅包括公安機關、國家
安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人
民法院、人民檢察院的司法警察。這樣
,
交通部長航
公安局等機構的人民警察即“師出無名”了
,
而應當
都納入公安部統一領導
,
使公安管理體制由公安部
全面負責。
我國現階段的公安級別建制依據國家行政機關
級別建制分別為
:
部、廳
(
局
)
、處
(
局
)
、局
(
分局
)
。中
80
中南民族大學學報
(
人文社會科學版
)
2005
年
央管理機構為公安部
;
省、直轄市、自治區為廳
(
局
) ;
省轄市、自治州、地區為局
(
計劃單列市付廳級、其他
為處級
) ;
不設區的市、縣、市轄區為局
(
科級
)
或分局
(
計劃單列市的區為處級
)
。但我國一些地方公安機
構五花八門、規格高低不一
,
明顯不利于公安機關的
實戰需求。
3.
應當對公安治安部門和公安刑偵部門“分類
管理”。
如前所述
,
公安機關是我國治安行政機關和
刑事司法機關。因此
,
如何理順公安管理體制實質上
就是如何理順這兩個部門的管理體制。從現階段的
管理體制來看
,
各級公安機關隸屬于各級人民政府
,
同時業務上受上級公安機關指導
;
人事管理實行屬
地主義原則
,
地方公安機關的公安人員的任免都由
當地政府決定。這種隸屬人事關系致使非法干擾、裙
帶關系等違法行為有機可乘。而現行管理體制中武
裝警察、消防、邊防則由公安部垂直領導
,
其余都為
地方人民政府直接行政領導和上級業務領導
(
市轄
區的公安分局的任免由市局決定
)
。
筆者以為
:
應當按照事權劃分原則
,
重新界定各
公安部門的隸屬關系。其中
,
公安機關的治安部門和
刑偵部門是主要的執法部門
,
有其自身的特點
,
既不
能像銀行那樣簡單地由中央直管
,
也不能像工商、稅
務一樣由省直管
,
應區別作不同的管理體制劃分。治
安部門是負責維護地方社會治安的部門
,
地域性較
強
;
而刑偵部門是行使刑事偵查權的部門
,
是國家司
法體系的重要組成部分
,
我國加入
WTO
后以及隨
之而來的經濟國際化趨勢
,
各種跨地域甚至跨國犯
罪也逐漸增多
,
打擊刑事犯罪也出現了橫向聯合的
趨勢
,
因此對其的管理應不同于地域性較強的治安
部門。
從我國的犯罪現狀來看
,
由于地方保護主義的
作祟
,
很多案件在橫向聯合時均出現了一些不協調
的聲音
,
不同地方的刑偵部門出于不同的目的
,
在具
體案件的處理中會有不同的做法。因此有必要對刑
偵部門實行垂直領導
(
包括行政領導和業務領導
) ,
地方人大可以行使監督制約權。公安刑偵部門領導
人的任免應有一定的特殊性
,
不能隨意由當地政府
甚至公安機關負責人隨意任免、調換。這樣就使刑偵
部門成為與邊防、消防部門相同的公安部門
,
對于預
防某些犯罪的地方保護和增強跨地域犯罪的打擊力
度具有重大意義。
這里需要特別強調的是
:
刑偵部門的垂直管理
體制
,
不同于第二次國內革命戰爭時期在公安系統
中實行的“垂直領導”體制
,
后者指在公安保衛系統
形成一個封閉的體系
,
從上級到基層
,
逐級實行指令
性領導
,
地方黨委完全無權過問和干預公安工作。當
然
,
對公安機關完全的垂直管理是不適合我國國情
的。地方公安工作是具有地方性的
,
如何解決地方治
安問題
,
必須從地方實際情況出發
,
必須與地方各項
工作相配合
,
必須與當地的中心工作相結合
,
而離開
地方人大的監督、地方黨委的正確領導是做不到這
一點的。
4.
應當完善地方公安管理體制
,
明確相互間的
執法權限分工。
我國的四級公安機關在具體的公安
工作中承擔的任務是不同的
,
部、廳
(
局
)
級公安機關
主要負責領導全國或全省
(
自治區、直轄市
)
的公安
工作及組織、協調跨地市或跨省犯罪的偵破工作
;
處
(
局
)
、局
(
分局
)
級地方公安機關則直接擔負著打擊
違法犯罪、維護社會治安的艱巨任務。隨著社會治安
形勢的日益嚴峻
,
公安機關管理體制也需調整
,
使之
與現階段的社會主義市場經濟發展相適應。作為實
戰部門的地方公安機關機構的設置要從實際出發
,
因地制宜
,
因事制宜
,
不宜強求上下完全對口
,
也不
要求左右互相看齊
,
要根據工作需要實事求是地設
置。設置中要充分發揮機構編制部門的綜合、協調、
監督作用
,
規定機構層次
,
減少運轉環節
,
堅決撤銷
中間領導層次
,
改變層層“請示”、公文旅行等現象。
另外
,
要明確劃分部門間的執法權限
,
避免分工
模糊、執法權限重復。如
:
有的地方戶籍工作經常是
派出所查完了
,
戶籍科來了
,
接著治安部門還要來
;
有些地方的治安部門和刑偵部門對刑事案件發生重
復管轄
;
有的地方同一個案件
,
派出所在查
,
區公安
分局在查
,
市公安局也在查。這種情況的發生
,
一方
面導致公安資源的浪費
,
另一方面也讓人民群眾茫
然不知所措。因此應盡可能地從優化管理角度出發
,
減少執法權限交叉現象的發生
,
提高公安執法效率。
(
責任編輯
程
蘋
)
81
第
24
卷
楊
紅
:
我
國
公
安
管
理
體
制
改
革
的
若
干
設
想
__